Em essência, o orçamento público não
só se trata de um instrumento jurídico contábil, mas também de uma ferramenta
de planejamento. Trata-se de um componente importante da política econômica. Vale
ressaltar que é fundamental que haja coerência entre o orçamento público e as
metas e objetivos definidos pela política econômica do país, especificamente,
políticas monetárias e cambiais e metas para o crescimento e a inflação. O
orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, que estabelece as
políticas públicas que serão colocadas em prática no exercício a que ele se
refere.
Desta forma, o orçamento público é um
instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para poder
controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, ensejando o objetivo
estatal do bem comum. No modelo brasileiro, compreende a elaboração e execução
de três leis – O Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o orçamento
anual (LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das
políticas públicas federais. Portanto, o orçamento deve ser tratado como um
sistema, ou seja, o Sistema de Planejamento e Orçamento.
No processo orçamentário, compreendido
como o conjunto dos instrumentos de planejamento e controle relacionados à
elaboração, estudo e aprovação, execução e avaliação do PPA, da LDO e da LOA,
tem ciclo de 4 anos. O ciclo corresponde ao prazo do Plano Plurianual,
abrangendo assim, portanto, quatro orçamentos, isto é, quatro sucessivas leis
orçamentárias anuais, que são elaboradas atendendo a diretrizes orçamentárias
especificadas em distintas leis editadas anualmente. O ciclo orçamentário não
se confunde com o exercício financeiro, pois este corresponde a uma das fases
do ciclo, ou seja, à execução do orçamento, tendo em vista que a fase de
preparação da proposta orçamentária e sua elaboração legislativa precedem o
exercício financeiro, e a fase de avaliação e prestação de contas ultrapassa-o.
a) Elaboração da proposta
orçamentária: esta fase é de competência do Poder Executivo, compreende a
fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo
dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização
e concretização. Pelos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, Ministério
Público e Defensoria Pública, seus órgãos, entidades e fundos, sob a
coordenação do Poder Executivo, incluindo a preparação do programa de trabalho,
encaminhando ao Poder Legislativo;
b) Estudo e aprovação: esta fase é de
competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurando na
necessidade de que o povo, mediante seus representantes, intervenha na decisão
de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá-las. O Poder
Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo,
dentro dos prazos estabelecidos. Entretanto, até o encerramento da sessão
legislativa, o Poder Legislativo deverá, após estudo, que compreende discussão
e aprovação, devolvê-lo para sanção (art. 35, § 2º, III, ADCT/CF). A Lei nº
4.320/64 estabelece, em seu art. 32, que se o Executivo não encaminhar a proposta
orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo considerará, como proposta, a
Lei de Orçamento vigente.
c) Execução: constitui a concretização
anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de
planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais
e financeiros. A etapa da execução deve, necessariamente, fundamentar-se na
programação não só para ajustar-se às orientações estabelecidas no orçamento
aprovado, como também, para alcançar a máxima racionalidade possível na solução
de problemas decorrentes da impossibilidade de esse fazer uma previsão exata sobre
detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas condições vigentes à
época da elaboração do orçamento;
d) Avaliação: refere-se à organização,
aos critérios e trabalho destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no
orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com
que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade na
utilização dos recursos correspondentes. É importante salientar que a avaliação
não deve ser realizada somente a posteriori, mas deve ser também paralela à
execução, visando ao controle durante a operação, cada órgão elabora estatisticamente
a sua avaliação e procura tomar decisões corretivas através do ordenador de
despesa.
Fonte: BRASIL.
Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
